作者：刘颖

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2018年11月2日，国务院国有资产监督管理委员会（简称国务院国资委）发布《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号，简称《合规指引》），2021年12月3日召开中央企业“合规管理强化年”工作部署会，2022年4月1日发布《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》，2022年9月16日正式发布《中央企业合规管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第42号，简称《合规办法》）。《合规办法》将于2022年10月1日起施行，分为总则、组织和职责、制度建设、运行机制、合规文化、信息化建设、监督问责和附则等八章四十二条。为了明晰《合规办法》第二章“组织和职责”的亮点，笔者以《合规办法》与《合规指引》进行比较的方式予以梳理，供读者参考。

一、组织及其层级的调整

《合规办法》新增国务院国资委对合规管理体系建设情况及其有效性进行考核评价，可以约谈相关企业并责成整改，依据相关规定对违规行为开展责任追究的职责。同时，将《合规指引》中董事会、经理层、合规委员会、业务部门和监督部门外加监事会等4+1的层级，调整为6个层级。即在《合规指引》已有4个层级的基础上，新增党委（党组）、新增首席合规官、专职合规管理人员和合规管理员，删除监事会，具体如下：

（一）党委（党组）

根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（简称《组织工作条例（试行）》）第十三条党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序以及《合规办法》第七条中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用之规定，党委（党组）为中央企业组织的第一层级。

（二）董事会

根据《公司法》第四十六条董事会对股东会负责，结合前述《组织工作条例（试行）》第十三条、《合规指引》第五条和《合规办法》第八条之规定，董事会为中央企业组织的第二层级。

（三）经理层

根据《公司法》第四十九条有限责任公司可以设经理，由董事会决定聘任或者解聘，经理对董事会负责以及《合规指引》第七条和《合规办法》第九条经理层发挥谋经营、抓落实、强管理作用之规定，经理层为中央企业组织的第三层级。

（四）合规委员会

根据《公司法》第四十九条经理行使的职权包括拟订公司内部管理机构设置方案以及《合规指引》第八条和《合规办法》第九条第（四）项经理层指导监督各部门和所属单位合规管理工作以及《合规办法》第十一条之规定，中央企业内设合规委员会，与法治建设领导机构等合署办公，为中央企业组织的第四层级。

（五）合规管理部门、业务及职能部门和监督部门

根据《公司法》第四十九条经理行使的职权包括拟订公司内部管理机构设置方案以及《合规指引》第十、十一条《合规办法》第十二至十五条之规定中央企业内设合规管理部门、业务及职能部门和监督部门（简称合规业务职能部门），其中，首席合规官由总法律顾问兼任，对企业主要负责人负责，领导合规管理部门组织开展相关工作，合规业务职能部门为中央企业组织的第五层级。

（六）合规管理员和专职合规管理人员

根据《合规办法》第十三、十四条之规定，中央企业应当配备与经营规模、业务范围、风险水平相适应的专职合规管理人员并在业务及职能部门设置合规管理员，此为中央企业组织的第六层级。

图：组织及其层级

二、组织和职责的亮点

与《合规指引》相比，《合规办法》在组织和职责方面，新增三点原则，新增支持力度，新设一委、一官、一员、一人，即新增党委（党组）、首席合规官、合规管理员和合规管理人员，新增董事会、经理层以及合规委员会和各部门的部分职责等，具体体现如下十二个方面：

（一）新增三点原则

在《合规指引》已明确的原则基础上，《合规办法》针对组织应当遵循的原则新增三点：一是明确党的领导贯穿合规管理全过程；二是要求“管业务必须管合规”；三是突出对重点领域、关键环节和重要人员的管理。

（二）新增支持力度

《合规指引》未针对中央企业面临的机构、人员、经费等匮乏的客观局面给予规定。《合规办法》第六条规定，中央企业应当在机构、人员、经费、技术等方面为合规管理工作提供必要条件，保障相关工作有序开展。

（三）新增党委（党组）

新增党委（党组）职责，并明确党委（党组）把方向、管大局、促落实的领导作用。

（四）新增董事会部分职责

新增董事会发挥定战略、作决策、防风险作用、审议批准合规管理体系建设方案和合规管理体系有效性评价的职责。

（五）新增经理层部分职责

新增经理层拟订合规管理体系建设方案及经批准后组织实施、组织应对重大合规风险事件以及指导监督各部门和所属单位合规管理工作的职责。

（六）新增主要负责人部分职责

《合规办法》在延续《合规指引》规定的企业主要负责人为履行推进法治建设第一责任人职责的基础上，新增主要负责人应当切实履行依法合规经营管理重要组织者、推动者和实践者的职责。

（七）调整法治建设领导机构

《合规办法》将《合规指引》中的企业法治建设领导小组或风险控制委员会合并调整为法治建设领导机构。

（八）新增首席合规官

将《合规指引》中合规管理负责人由相关负责人或总法律顾问担任，在《合规办法》中调整为首席合规官兼任总法律顾问，不新增领导岗位和职数。

（九）调整合规管理部门并新增职能部门职责

在延续《合规指引》规定的业务部门的合规管理职责的基础上，将合规管理牵头部门由《合规指引》中的法律事务机构或其他相关机构调整为合规管理部门，并相应新增职能部门承担合规管理主体责任的职责。

（十）新增专职合规管理人员和合规管理员

《合规办法》规定中央企业应当配备与经营规模、业务范围、风险水平相适应的专职合规管理人员，在业务及职能部门设置合规管理员。

（十一）新增监督、调查和责任追究部门的内容

《合规指引》虽然规定审计等部门在职权范围内履行合规管理职责，但是，未规定履行职责的法律依据。《合规办法》不仅新增监督、调查和责任追究部门的内容，还进一步明确该等部门依据有关规定在职权范围内进行监督、调查和开展责任追究，也就是明确依法履职。

（十二）删除监事会的职责

《合规办法》与国际接轨，继2021年12月24日《公司法（修订草案）》征求意见稿第六十四、一百二十五条第二款附条件的规定有限责任公司和股份有限公司可以不设监事会或者监事后，《合规办法》删除了《合规指引》中监事会的合规管理职责。

三、具体规定

（一）国务院国资委

《合规指引》与《合规办法》对比

《合规指引》	《合规办法》
第三条 国资委负责指导监督中央企业合规管理工作。	第四条 国资委负责指导、监督中央企业合规管理工作，对合规管理体系建设情况及其有效性进行考核评价，依据相关规定对违规行为开展责任追究。
第二十八条 建立合规报告制度，发生较大合规风险事件，合规管理牵头部门和相关部门应当及时向合规管理负责人、分管领导报告。重大合规风险事件应当向国资委和有关部门报告。 合规管理牵头部门于每年年底全面总结合规管理工作情况，起草年度报告，经董事会审议通过后及时报送国资委。	第二十二条第三款 中央企业发生重大合规风险事件，应当按照相关规定及时向国资委报告。
_	第三十七条 中央企业违反本办法规定，因合规管理不到位引发违规行为的，国资委可以约谈相关企业并责成整改；造成损失或者不良影响的，国资委根据相关规定开展责任追究。

（二）党委（党组）

1.《合规办法》

第五条 中央企业合规管理工作应当遵循以下原则：

（一）坚持党的领导。充分发挥企业党委（党组）领导作用，落实全面依法治国战略部署有关要求，把党的领导贯穿合规管理全过程。

（二）坚持全面覆盖。将合规要求嵌入经营管理各领域各环节，贯穿决策、执行、监督全过程，落实到各部门、各单位和全体员工，实现多方联动、上下贯通。

（三）坚持权责清晰。按照“管业务必须管合规”要求，明确业务及职能部门、合规管理部门和监督部门职责，严格落实员工合规责任，对违规行为严肃问责。

（四）坚持务实高效。建立健全符合企业实际的合规管理体系，突出对重点领域、关键环节和重要人员的管理，充分利用大数据等信息化手段，切实提高管理效能。

第七条 中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实，不断提升依法合规经营管理水平。

中央企业应当严格遵守党内法规制度，企业党建工作机构在党委（党组）领导下，按照有关规定履行相应职责，推动相关党内法规制度有效贯彻落实。

2.《公司法》

第十九条 在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。

3.《组织工作条例（试行）》

第十五条 国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括：

（一）贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；

（二）企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；

（三）企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；

（四）企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；

（五）涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；

（六）其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。

国有企业党委（党组）应当结合企业实际制定研究讨论的事项清单，厘清党委（党组）和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责。

具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支），一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。

4.《国有企业公司章程制定管理办法》（国资发改革规〔2020〕86号）

第九条 公司党组织条款应当按照《中国共产党章程》《组织工作条例（试行）》等有关规定，写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

设立公司党委（党组）的国有企业应当明确党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项；明确坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制及有关要求。设立公司党支部（党总支）的国有企业应当明确公司党支部（党总支）围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用；具有人财物重大事项决策权的企业党支部（党总支），明确一般由企业党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。

（三）董事会

1.《合规指引》与《合规办法》对比

《合规指引》	《合规办法》
第五条 董事会的合规管理职责主要包括： （一）批准企业合规管理战略规划、基本制度和年度报告； （二）推动完善合规管理体系； （三）决定合规管理负责人的任免； （四）决定合规管理牵头部门的设置和职能； （五）研究决定合规管理有关重大事项； （六）按照权限决定有关违规人员的处理事项。	第八条 中央企业董事会发挥定战略、作决策、防风险作用，主要履行以下职责： （一）审议批准合规管理基本制度、体系建设方案和年度报告等。 （二）研究决定合规管理重大事项。 （三）推动完善合规管理体系并对其有效性进行评价。 （四）决定合规管理部门设置及职责。

2.《国有企业公司章程制定管理办法》

第十条 董事会条款应当明确董事会定战略、作决策、防风险的职责定位和董事会组织结构、议事规则；载明出资人机构或股东会对董事会授予的权利事项；明确董事的权利义务、董事长职责；明确总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书由董事会聘任；明确董事会向出资人机构（股东会）报告、审计部门向董事会负责、重大决策合法合规性审查、董事会决议跟踪落实以及后评估、违规经营投资责任追究等机制。

国有独资公司、国有全资公司应当明确由出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数超过董事会全体成员的半数,董事会成员中的职工代表依照法定程序选举产生。

（四）经理层

1.《合规指引》与《合规办法》对比

《合规指引》	《合规办法》
第七条 经理层的合规管理职责主要包括： （一）根据董事会决定，建立健全合规管理组织架构； （二）批准合规管理具体制度规定； （三）批准合规管理计划，采取措施确保合规制度得到有效执行； （四）明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域； （五）及时制止并纠正不合规的经营行为，按照权限对违规人员进行责任追究或提出处理建议； （六）经董事会授权的其他事项。	第九条 中央企业经理层发挥谋经营、抓落实、强管理作用，主要履行以下职责： （一）拟订合规管理体系建设方案，经董事会批准后组织实施。 （二）拟订合规管理基本制度，批准年度计划等，组织制定合规管理具体制度。 （三）组织应对重大合规风险事件。 （四）指导监督各部门和所属单位合规管理工作。

2.《公司法》

第四十九条 有限责任公司可以设经理，由董事会决定聘任或者解聘。经理对董事会负责，行使下列职权：

（一）主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；

（二）组织实施公司年度经营计划和投资方案；

（三）拟订公司内部管理机构设置方案；

（四）拟订公司的基本管理制度；

（五）制定公司的具体规章；

（六）提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人；

（七）决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员；

（八）董事会授予的其他职权。

公司章程对经理职权另有规定的，从其规定。

经理列席董事会会议。

第一百一十三条 股份有限公司设经理，由董事会决定聘任或者解聘。

本法第四十九条关于有限责任公司经理职权的规定，适用于股份有限公司经理。

3.《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）

（三）维护经营自主权，激发经理层活力。

1.经理层是公司的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。

4.《国有企业公司章程制定管理办法》

第十一条 经理层条款应当明确经理层谋经营、抓落实、强管理的职责定位；明确设置总经理、副总经理、财务负责人的有关要求，如设置董事会秘书、总法律顾问，应当明确为高级管理人员；载明总经理职责；明确总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作。

（五）主要负责人

1.《合规办法》

第十条中央企业主要负责人作为推进法治建设第一责任人，应当切实履行依法合规经营管理重要组织者、推动者和实践者的职责，积极推进合规管理各项工作。

2.《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（国资党发法规〔2017〕8号）

第六条 董事长在推进法治建设中应当履行以下主要职责：

（一）推动依法完善公司章程，合理配置权利义务，完善议事规则和决策机制，在董事会有关专门委员会中明确推进法治建设职责，并将依法治企要求写入公司章程；

（二）促进将法治建设纳入企业发展规划和年度工作计划，与改革发展重点任务同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩；

（三）组织研究部署法治建设总体规划，加强指导督促，为推进法治建设提供保障、创造条件；

（四）定期听取法治建设进展情况报告，并将其纳入董事会年度工作报告；

（五）带头依法依规决策，董事会审议事项涉及法律问题的，应当要求总法律顾问列席会议并听取法律意见；

（六）推动建立健全企业法律顾问制度，落实总法律顾问可由董事会聘任的相关规定，设立与经营规模和业务需要相适应的法律事务机构，促进企业法律顾问队伍建设。

未设立董事会的中央企业，董事长推进法治建设第一责任人的相关职责由总经理履行。

（六）合规委员会

《合规指引》与《合规办法》对比

《合规指引》	《合规办法》
第八条 中央企业设立合规委员会，与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，定期召开会议，研究决定合规管理重大事项或提出意见建议，指导、监督和评价合规管理工作。	第十一条 中央企业设立合规委员会，可以与法治建设领导机构等合署办公，统筹协调合规管理工作，定期召开会议，研究解决重点难点问题。

（七）首席合规官

《合规指引》与《合规办法》对比

《合规指引》	《合规办法》
第九条 中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人，主要职责包括： （一）组织制订合规管理战略规划； （二）参与企业重大决策并提出合规意见； （三）领导合规管理牵头部门开展工作； （四）向董事会和总经理汇报合规管理重大事项； （五）组织起草合规管理年度报告。	第十二条 中央企业应当结合实际设立首席合规官，不新增领导岗位和职数，由总法律顾问兼任，对企业主要负责人负责，领导合规管理部门组织开展相关工作，指导所属单位加强合规管理。

（八）业务及职能部门

《合规指引》与《合规办法》对比

《合规指引》	《合规办法》
第十一条 业务部门负责本领域的日常合规管理工作，按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查，及时向合规管理牵头部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件，做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作，组织或配合进行违规问题调查并及时整改。	第十三条 中央企业业务及职能部门承担合规管理主体责任，主要履行以下职责： （一）建立健全本部门业务合规管理制度和流程，开展合规风险识别评估，编制风险清单和应对预案。 （二）定期梳理重点岗位合规风险，将合规要求纳入岗位职责。 （三）负责本部门经营管理行为的合规审查。 （四）及时报告合规风险，组织或者配合开展应对处置。 （五）组织或者配合开展违规问题调查和整改。 中央企业应当在业务及职能部门设置合规管理员，由业务骨干担任，接受合规管理部门业务指导和培训。

（九）合规管理部门

《合规指引》与《合规办法》对比

《合规指引》	《合规办法》
第十条 法律事务机构或其他相关机构为合规管理牵头部门，组织、协调和监督合规管理工作，为其他部门提供合规支持，主要职责包括： （一）研究起草合规管理计划、基本制度和具体制度规定； （二）持续关注法律法规等规则变化，组织开展合规风险识别和预警，参与企业重大事项合规审查和风险应对； （三）组织开展合规检查与考核，对制度和流程进行合规性评价，督促违规整改和持续改进； （四）指导所属单位合规管理工作； （五）受理职责范围内的违规举报，组织或参与对违规事件的调查，并提出处理建议； （六）组织或协助业务部门、人事部门开展合规培训。	第十四条 中央企业合规管理部门牵头负责本企业合规管理工作，主要履行以下职责： （一）组织起草合规管理基本制度、具体制度、年度计划和工作报告等。 （二）负责规章制度、经济合同、重大决策合规审查。 （三）组织开展合规风险识别、预警和应对处置，根据董事会授权开展合规管理体系有效性评价。 （四）受理职责范围内的违规举报，提出分类处置意见，组织或者参与对违规行为的调查。 （五）组织或者协助业务及职能部门开展合规培训，受理合规咨询，推进合规管理信息化建设。 中央企业应当配备与经营规模、业务范围、风险水平相适应的专职合规管理人员，加强业务培训，提升专业化水平。

四、如何理解“参照”

《合规办法》发布后，地方国有资产监督管理机构及其国家出资企业咨询其应否适用《合规办法》。与《合规指引》第二十九条地方国有资产监督管理机构“可以参照”该指引的规定不同，《合规办法》第四十条规定地方国有资产监督管理机构“参照”该办法，指导所出资企业加强合规管理工作。

《民法典》第四百六十七条规定：“本法或者其他法律没有明文规定的合同，适用本编通则的规定，并可以参照适用本编或者其他法律最相类似合同的规定。”对于“参照”的理解，有学者认为是指法律明确规定特定法律规范可以参照适用于不属于该条规范调整范围的其他情形^[i]，亦有学者将其称为“授权式类推适用”^[ii]，在参照适用的情形下，法官也需要在被参照适用的规范中继续寻找裁判依据^[iii]。运用参照这一立法技术，可以避免对类似事项作出重复规定，从而可以极大地节约法律条文^[iv]。同时，根据《地方国有资产监管工作指导监督办法》第二条国务院国资委指导监督地方国有资产监管工作之规定，笔者认为《合规办法》第二条明确适用范围为中央企业，对于地方国有资产监督管理机构出资的国家出资企业虽然未明确规定属于该办法的适用范围，但是该办法第四十条“参照”对地方国有资产监督管理机构具有约束力，尽管不能直接适用，应当参照适用。

五、结语

2022年9月13日，国务院国资委召开中央企业合规管理工作推进会，国务院国资委党委委员、副主任翁杰明强调，合规管理是企业切实有效防范经营风险的关键制度性措施，是新形势下持续健全公司治理，确保企业良性循环、稳健发展的迫切需要，是一件“必须要做、并且一定要做好”的事，中央企业要深入贯彻落实《合规办法》。笔者认为《合规办法》即将施行，中央企业和地方国有资产监督管理机构及其出资的国家出资企业均应当根据《合规办法》调整其组织的设置及职责，确保《合规办法》全面予以落实。

【参考文献】

[ⅰ] 参见王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第7册），北京大学出版社2009版，第208页以下。

[ⅱ] 张弓长：《<民法典>中“参照适用”》，《清华法学》2020年第4期。

[ⅲ] 王利明：《民法典中参照适用条款的适用》，《政法论坛》2022年1月第40卷第1期。

[ⅳ] 王利明：《民法典中参照适用条款的适用》，《政法论坛》2022年1月第40卷第1期。

【特别说明】

编者按：本文系本所企业合规法律服务团队就《中央企业合规管理办法》展开讨论的系列文章之一，后续还将就中央企业合规制度体系及合规运行机制等方面发表观点，希望为地方国有资产监督管理机构及其出资的国家出资企业合规管理提供参考。