张铁柱

    《环境行政处罚办法》第十二条规定，“责令改正或者限期改正违法行为属于行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定”。据此，有环境行政执法人员认为行政机关不需要履行先行告知和听取相对人陈述、申辩意见等程序而径行作出责令改正决定。笔者认为这种观点值得商榷。

      一、行政责令决定的法律属性并不明确

      目前没有一部法律或行政法规明确规定行政责令决定的法律性质，更没有规定行政命令的内涵和外延。《行政处罚法》规定的行政处罚种类中包括“责令停产停业”，有观点认为必须严格符合“责令停产停业”的表述才属于行政处罚，而针锋相对的观点则认为，不论如何表述，只要符合“责令停产停业”的实质内容就属于行政处罚。《环境行政处罚办法》将“责令停产整顿”“责令停产、停业、关闭”明确归为行政处罚，同时将九种形式的责令改正行为归为行政命令，其中包括“责令停止施工”“责令停止试生产”“责令停止生产或使用”等，而对于“责令限制生产”和“责令停产整治”，既没有明确归为行政处罚，也没有明确归为行政命令。

      实务中，行政责令改正决定的属性也有较大争议，有观点认为属于行政命令，也有观点认为属于行政处罚或行政强制措施。在吴樟树与舒城县环境保护局责令停止违法生产通知书一案（[2015]六行终字第00051号）中，六安市中级人民法院认为环境主管部门依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条作出的责令停止生产决定属于行政处罚。《最高人民法院行政审判庭关于对人民法院审理港务监督行政案件适用法律问题的答复》（行他(2000)第13号）中认为立即停航通知属于行政强制措施。还有观点认为行政责令改正决定属于行政指导。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政处罚和行政命令作为并列案由，但是该通知旨在规范行政案件案由，并未明确规定行政行为的分类标准，更没有直接规定行政责令改正属于行政命令而不属于行政处罚。该通知第二条规定，在立案审查阶段，可以根据当事人的起诉确定初步案由，在审理阶段，如果发现初步确定的案由不准确时，应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由。这也说明，该通知本身不具有作为分类标准的功能，具体类别应经法庭审理甄别后确定。

     《行政处罚法》第十二条规定，国务院部委规章仅可以设定警告和一定限额以下罚款两类行政处罚，而且必须以“尚未制定法律、行政法规”为前提。因此，国务院部委规章笼统规定责令改正属于行政命令而不是行政处罚并不妥当。

      二、不利行政决定应当遵循正当程序原则

      2004年，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）规定，“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。

      2014年，最高人民法院通过指导案例38号“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”确立了正当程序原则，即行政机关做出不利行政决定前应当允许相对人申辩并在决定作出后及时送达，否则视为违反法定程序。《最高人民法院办公厅关于印发<行政审判办案指南（一）>的通知》指出，行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人申辩机会的，不符合正当程序原则；由此可能损害利害关系人合法权益的，人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。

      部分地方法规、规章规定了行政执法的一般程序，这些规定对所在区域内的行政执法机关的执法行为具有法律约束力。比如，辽宁省人民政府于2011年颁布的《辽宁省行政执法程序规定》规定，行政执法机关作出行政执法决定前，应当听取当事人的意见，并书面告知当事人拟作出的行政执法决定及相关的事实、理由和依据，当事人享有陈述意见的权利；陈述意见的期限及逾期不陈述意见的后果；行政执法机关告知当事人享有陈述意见的权利之日起，当事人及其代理人有权到行政执法机关申请查阅、摘抄、复制行政执法卷宗中的证据材料。

      三、环境行政责令改正决定对相对人有重大不利影响，应当遵循正当程序原则

      环境行政主管部门作出的责令改正决定是对相对人具有法律约束力的行政决定，对相对人的权利义务有重大不利影响。一方面，责令改正的方式本身可能直接限制相对人的其他民事权利，比如责令停止生产，不仅针对环境违法行为本身，还限制了相对人的生产经营自主权，明显具有惩罚性。另一方面，《环境保护法》规定了按日连续处罚和行政拘留处罚，责令改正是按日连续处罚的前提条件，也是个别情形下行政拘留的前提条件，所以责令改正决定隐含着对相对人巨额罚款或行政拘留的可能。如果相对人不履行具有可执行内容的责令改正决定，环境主管部门还可以依法向人民法院申请强制执行。所以，环境行政责令改正决定属于相对人产生重大不利影响的行政决定。环境行政主管部门做出的责令改正决定应当遵循正当程序原则，保障相对人的合法权利，如允许查阅、复制证据材料，先行告知相对人拟做出的决定内容和法律依据，听取相对人陈述、申辩意见等。

      在五通桥区环境保护局与四川乐山川本电器制造有限公司环保局环保行政命令纠纷一案（[2017]川11行终173号）中，乐山市中级人民法院认为，责令改正和行政处罚属于联系紧密的行政行为，且均会对行政管理相对人权利义务产生不利影响，因此行政机关作出责令改正违法行为的决定前，应当经过与行政处罚程序类似的正当程序。五通环保局并未事先给予川本公司陈述和申辩权利，违反了正当程序的要求，属程序违法，依法应予撤销。

      综上，环境行政执法人员切不可以为部门规章规定了责令改正不属于行政处罚就可以不履行先行告知、听取相对人陈述、申辩意见就径行做出决定，否则相关决定有可能被人民法院认定为违反法定程序，进而予以撤销。