王涌律师  李琦律师

为规范国有企业组织和行为、加强公司章程制定管理，国务院国资委、财政部于近日联合印发了《国有企业公司章程制定管理办法》（国资发改革规〔2020〕86号，以下简称《办法》）。《办法》共六章、四十条，包括总则、公司章程的主要内容、国有独资公司章程的制定程序、国有全资、控股公司章程的制定程序、责任与监督、附则，对国有企业公司章程的制定与完善作出了明确的规定。本所律师仔细研读了《办法》全文，将其与《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）等法律法规进行了比照研究，对《办法》之重点内容进行了归纳、总结，并作出以下重点解读。

一、《办法》适用主体

《办法》规定，国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司在制定公司章程时，须按照《办法》之相关规定进行；与此同时，对于国有企业所出资企业，亦可以根据实际情况参照《办法》之规定制定公司章程。

与2020年国务院国资委印发的《中央企业公司章程指引（试行）》相比，《办法》的主体适用范围更加广泛，涵盖了中央企业与地方国有企业在内的全部国有企业。另外，《办法》除了调整《公司法》第六十四条规定的国资委履行出资人职责的“国有独资公司”，还将财政部履行出资人职责的国有企业（另有规定的除外）纳入调整范围。

二、《办法》适用范围

《办法》对受其调整的国有企业公司，于章程制定过程中的制订、修改、审核、批准等管理行为均予以规范。在体例上，《办法》将国有企业公司分为国有独资公司与国有全资、控股公司两类，并对该两类公司章程之制定程序分别作出了规定，分列于第三章、第四章。

根据《办法》，国有独资公司与国有全资、控股公司在公司章程的制定程序上，其制定主体、修改主体、审批流程等方面均存在不同，如下表所示：

三、彰显党的领导

《办法》第六条明确规定，公司应按照《中国共产党章程》规定设立党组织并开展党的工作。《办法》第九条规定，公司党组织一般应成为公司章程的主要内容之一，并明确了公司党委（党组） “把方向、管大局、保落实”的领导作用，党支部（党总支）的战斗堡垒作用，确定了党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

以此规定，《办法》通过将党组织及其职权纳入公司章程之方式，进一步明确、加强了党组织在国有企业公司重大决策前的指导、领导作用。

四、明确董事会的职责定位

《办法》对国有企业公司董事会的职责定位、决策跟踪以及后评估制度进行了明确，其第十条规定：董事会负有“定战略、作决策、防风险”的职责定位，董事会有权聘任人员的范围包括财务负责人和总法律顾问，并对董事会决议跟踪落实以及后评估机制、违规经营投资责任追究机制等进行了明确。

五、强调法律顾问制度

《办法》第十一条明确了总法律顾问的地位与角色，将其定义为国有企业公司的高级管理人员。《办法》第二十条进一步规定，国有独资公司章程草案或修正案报批，应提交公司总法律顾问签署的法律意见书，未设立总法律顾问的，由律师事务所出具法律意见书或公司法务部出具审查意见书。

六、规范各类主体法律责任

《办法》第五章对各类主体的法律责任作出了规定，对出资人机构及有关人员、董事会（董事）、股东代表等各治理主体，按照权责对等原则，分别规定了相应的责任，以确保国有企业公司决策合法、高效，并实现国有资产保值增值之根本目的。需要指出的是，《办法》并未对各责任主体的具体处罚措施进行规定，笔者认为，这并不意味着处罚措施的缺失，而是因为各类责任主体之相应处罚措施，已在《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）作出规定，可以直接适用。

《办法》是对《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》确立的建立完善中国特色现代企业制度改革方向的具体落实，其对国有企业公司章程制定各环节均作出了明确的规定，更进一步深入到国有企业规范管理的细节。《办法》解答了困扰国企的诸多疑惑，以部门规章形式补充完善了国有企业公司章程的内容，与《公司法》相比更具操作性和指引性。

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附：

国务院国资委、财政部关于印发《国有企业公司章程制定管理办法》的通知

（国资发改革规〔2020〕86号）

各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团国资委、财政厅（局），各中央企业：
  为规范国有企业组织和行为，加强公司章程制定管理，我们制定了《国有企业公司章程制定管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。

国务院国资委
财政部
2020年12月31日

国有企业公司章程制定管理办法

第一章 总则

第一条 为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持和加强党的全面领导，建设中国特色现代企业制度，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用，规范公司章程管理行为，根据《中国共产党章程》、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）等有关规定，按照《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）等文件的要求，结合国有企业实际，制定本办法。
  第二条 国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司章程制定过程中的制订、修改、审核、批准等管理行为适用本办法。
  第三条 本办法所称履行出资人职责的机构（以下简称出资人机构）是指国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府根据需要授权代表本级人民政府对国有企业履行出资人职责的其他部门、机构。
  第四条 国有企业公司章程的制定管理应当坚持党的全面领导、坚持依法治企、坚持权责对等原则，切实规范公司治理，落实企业法人财产权与经营自主权，完善国有企业监管，确保国有资产保值增值。

第二章 公司章程的主要内容

  第五条 国有企业公司章程一般应当包括但不限于以下主要内容：
  （一）总则；
  （二）经营宗旨、范围和期限；
  （三）出资人机构或股东、股东会（包括股东大会，下同）；
  （四）公司党组织；
  （五）董事会；
  （六）经理层；
  （七）监事会（监事）；
  （八）职工民主管理与劳动人事制度；
  （九）财务、会计、审计与法律顾问制度；
  （十）合并、分立、解散和清算；
  （十一）附则。
  第六条 总则条款应当根据《公司法》等法律法规要求载明公司名称、住所、法定代表人、注册资本等基本信息。明确公司类型（国有独资公司、有限责任公司等）；明确公司按照《中国共产党章程》规定设立党的组织，开展党的工作，提供基础保障等。
  第七条 经营宗旨、范围和期限条款应当根据《公司法》相关规定载明公司经营宗旨、经营范围和经营期限等基本信息。经营宗旨、经营范围应当符合出资人机构审定的公司发展战略规划；经营范围的表述要规范统一，符合工商注册登记的管理要求。
  第八条 出资人机构或股东、股东会条款应当按照《公司法》《企业国有资产法》等有关法律法规及相关规定表述，载明出资方式，明确出资人机构或股东、股东会的职权范围。
  第九条 公司党组织条款应当按照《中国共产党章程》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等有关规定，写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。
  设立公司党委（党组）的国有企业应当明确党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项；明确坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制及有关要求。设立公司党支部（党总支）的国有企业应当明确公司党支部（党总支）围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用；具有人财物重大事项决策权的企业党支部（党总支），明确一般由企业党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。
  对于国有相对控股企业的党建工作，需结合企业股权结构、经营管理等实际，充分听取其他股东包括机构投资者的意见，参照有关规定和本条款的内容把党建工作基本要求写入公司章程。
  第十条 董事会条款应当明确董事会定战略、作决策、防风险的职责定位和董事会组织结构、议事规则；载明出资人机构或股东会对董事会授予的权利事项；明确董事的权利义务、董事长职责；明确总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书由董事会聘任；明确董事会向出资人机构（股东会）报告、审计部门向董事会负责、重大决策合法合规性审查、董事会决议跟踪落实以及后评估、违规经营投资责任追究等机制。
  国有独资公司、国有全资公司应当明确由出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数超过董事会全体成员的半数，董事会成员中的职工代表依照法定程序选举产生。
  第十一条 经理层条款应当明确经理层谋经营、抓落实、强管理的职责定位；明确设置总经理、副总经理、财务负责人的有关要求，如设置董事会秘书、总法律顾问，应当明确为高级管理人员；载明总经理职责；明确总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作。
  第十二条 设立监事会的国有企业，应当在监事会条款中明确监事会组成、职责和议事规则。不设监事会仅设监事的国有企业，应当明确监事人数和职责。
  第十三条 财务、会计制度相关条款应当符合国家通用的企业财务制度和国家统一的会计制度。
  第十四条 公司章程的主要内容应当确保出资人机构或股东会、党委（党组）、董事会、经理层等治理主体的权责边界清晰，重大事项的议事规则科学规范，决策程序衔接顺畅。
  第十五条 公司章程可以根据企业实际增加其他内容。有关内容必须符合法律、行政法规的规定。

第三章 国有独资公司章程的制定程序

  第十六条 国有独资公司章程由出资人机构负责制定，或者由董事会制订报出资人机构批准。出资人机构可以授权新设、重组、改制企业的筹备机构等其他决策机构制订公司章程草案，报出资人机构批准。
  第十七条 发生下列情形之一时，应当依法制定国有独资公司章程：
  （一）新设国有独资公司的；
  （二）通过合并、分立等重组方式新产生国有独资公司的；
  （三）国有独资企业改制为国有独资公司的；
  （四）发生应当制定公司章程的其他情形。
  第十八条 出资人机构负责修改国有独资公司章程。国有独资公司董事会可以根据企业实际情况，按照法律、行政法规制订公司章程修正案，报出资人机构批准。
  第十九条 发生下列情形之一时，应当及时修改国有独资公司章程：
  （一）公司章程规定的事项与现行的法律、行政法规、规章及规范性文件相抵触的；
  （二）企业的实际情况发生变化，与公司章程记载不一致的；
  （三）出资人机构决定修改公司章程的；
  （四）发生应当修改公司章程的其他情形。
  第二十条 国有独资公司章程草案或修正案由公司筹备机构或董事会制订的，应当在审议通过后的5个工作日内报出资人机构批准，并提交下列书面文件：
  （一）国有独资公司关于制订或修改公司章程的请示；
  （二）国有独资公司筹备机构关于章程草案的决议，或董事会关于章程修正案的决议；
  （三）章程草案，或章程修正案、修改对照说明；
  （四）产权登记证（表）复印件、营业执照副本复印件（新设公司除外）；
  （五）公司总法律顾问签署的对章程草案或修正案出具的法律意见书，未设立总法律顾问的，由律师事务所出具法律意见书或公司法务部门出具审查意见书；
  （六）出资人机构要求的其他有关材料。
  第二十一条 出资人机构收到请示材料后，需对材料进行形式审查。提交材料不齐全的，应当在5个工作日内一次性告知补正。
  第二十二条 出资人机构对公司章程草案或修正案进行审核，并于15个工作日内将审核意见告知报送单位，经沟通确认达成一致后，出资人机构应当于15个工作日内完成审批程序。
  第二十三条 出资人机构需要征求其他业务相关单位意见、或需报请本级人民政府批准的，应当根据实际工作情况调整相应期限，并将有关情况提前告知报送单位。
  第二十四条 国有独资公司章程经批准，由出资人机构按规定程序负责审签。
  第二十五条 国有独资公司在收到公司章程批准文件后，应当在法律、行政法规规定的时间内办理工商登记手续。

第四章 国有全资、控股公司章程的制定程序

  第二十六条 国有全资公司、国有控股公司设立时，股东共同制定公司章程。
  第二十七条 国有全资公司、国有控股公司的股东会负责修改公司章程。国有全资公司、国有控股公司的董事会应当按照法律、行政法规及公司实际情况及时制订章程的修正案，经与出资人机构沟通后，报股东会审议。
  第二十八条 发生下列情形之一时，应当及时修改国有全资公司、国有控股公司章程：
  （一）公司章程规定的事项与现行法律、行政法规、规章及规范性文件相抵触的；
  （二）企业的实际情况发生变化，与公司章程记载不一致的；
  （三）股东会决定修改公司章程的；
  （四）发生应当修改公司章程的其他情形。
  第二十九条 出资人机构委派股东代表参加股东会会议。股东代表应当按照出资人机构对公司章程的意见，通过法定程序发表意见、进行表决、签署相关文件。
  第三十条 出资人机构要按照《公司法》规定在股东会审议通过后的国有全资公司、国有控股公司章程上签字、盖章。
  第三十一条 国有全资公司、国有控股公司章程的草案及修正案，经股东会表决通过后，公司应当在法律、行政法规规定的时间内办理工商登记手续。

第五章 责任与监督

  第三十二条 在国有企业公司章程制定过程中，出资人机构及有关人员违反法律、行政法规和本办法规定的，依法承担相应法律责任。
  第三十三条 国有独资公司董事会，国有全资公司、国有控股公司中由出资人机构委派的董事，应当在职责范围内对国有企业公司章程制定过程中向出资人机构报送材料的真实性、完整性、有效性、及时性负责，造成国有资产损失或其他严重不良后果的，依法承担相应法律责任。
  第三十四条 国有全资公司、国有控股公司中由出资人机构委派的股东代表违反第二十九条规定，造成国有资产损失的或其他严重不良后果的，依法承担相应法律责任。
  第三十五条 出资人机构应当对国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司的章程执行情况进行监督检查，对违反公司章程的行为予以纠正，对因违反公司章程导致国有资产损失或其他严重不良后果的相关责任人进行责任追究。

第六章 附则

  第三十六条 出资人机构可以结合实际情况，出台有关配套制度，加强对所出资国有企业的公司章程制定管理。
  第三十七条 国有企业可以参照本办法根据实际情况制定所出资企业的公司章程制定管理办法。
  第三十八条 国有控股上市公司章程制定管理应当同时符合证券监管相关规定。
  第三十九条 金融、文化等国有企业的公司章程制定管理，另有规定的依其规定执行。
  第四十条 本办法自公布之日起施行。