辽宁法大（沈阳）律师事务所王涌

2017年5月23日，国土资源部发布《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（以下简称“《修正案》”），面向社会公开征求意见。

《修正案》在坚持土地公有制为基础，耕地保护为目标，土地用途管制为核心等土地基本制度的基础上，对现行土地管理制度与市场经济不相适应的地方，做了进一步的补充和完善，值得认真学习研究。

笔者仅对关于《修正案》中涉及到的几个重点问题作以归纳总结，与大家共同研究探讨，以便充分利用《修正案》所确定的新精神和原则，指导日后工作实践。

一、加强耕地保护，新增“永久基本农田”概念。

修订后的《土地管理法》增加了“永久基本农田”的概念，并在第三十四条中明确规定了对永久基本农田实行“严格管理、特殊保护”的原则，足以体现国家对耕地保护、确保18亿亩耕地红线的重视度，国家对耕地的保护主要体现在：

1、永久基本农田不属于国家征收土地的范围。

根据修订后的《土地管理法》第四十五条之规定，永久基本农田不属于国家征收土地的范围之内，原则上，除法律有特殊规定并经国务院批准外，不得征收永久基本农田。

2、因建设需要占用永久基本农田或涉及农用地转为建设用地的审批权由国务院负责行使。

根据现行《土地管理法》的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的审批权限最低可由市、县人民政府审批，而修订后的《土地管理法》，在第四十三条中明确规定，建设占用永久基本农田或者国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

根据前述规定可见，除非经国务院批准，其他任何地方政府均无权批准涉及占用永久基本农田或农用地转为建设用地的事项。

二、完善土地征收制度

此次修正案在完善征收农民集体所有土地征收制度方面，做出了更具有指导性的规定：

1、明确界定土地征收中符合公共利益标准的几种情况。

修订后的《土地管理法》新增的第四十四条，明确规定了符合公共利益需要征收土地的五种情况，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，对于不符合法律规定的公共利益范围的征收情形，将不再属于征地范围。

2、规范土地征收程序

修订后的《土地管理法》第四十六条确定了先签订土地补偿安置协议、落实补偿安置资金后再启动土地征收工作的程序，并在第四十九条中对于征收宅基地和地上房屋时，明确了“先补偿后搬迁”的基本原则。

3、提高土地补偿标准

关于征地补偿标准，现行《土地管理法》根据土地用途及征收对象的不同，设置了不同的补偿标准，特别是对于耕地的征收补偿标准，无论是土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗的补偿费的标准，均以被征耕地前三年平均年产值为基数，然后设定相应的倍数予以计算补偿金额。同时还设定了不超过“三十倍”的限制性规定。前述规定已远远不能适应社会发展需要，并一定程度增加了社会不稳定因素。

修订后的《土地管理法》取消了上述土地补偿费计算标准及原则，将土地征收过程中的补偿原则明确规定为“公平合理补偿”。该规定势必将增加土地补偿金金额，有利于保证被征地居民得到更合理、公平的补偿。

4、完善被征地农民多元化的保障机制

（1）引入“区片综合地价”概念

与取消以往土地补偿计算标准相对应，修订后的《土地管理法》参照国有土地使用权出让中的综合地价方式，在第四十八条中设置了“区片综合地价”的概念，以确保确定土地补偿标准更具有实操性。

（2）农民住房和宅基地作为专门财产权给予合理补偿。

修订前的《土地管理法》未明确将农民宅基地及房屋作为补偿对象，而修订后的《土地管理法》在第四十七条中明确规定征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用等，即将农民宅基地及房屋明确作为补偿对象，并应给予合理补偿。

（3）农民纳入相应的医疗、养老社会保障体系

根据修订后的《土地管理法》第五十一条的规定，市县人民政府在征地时，负有将被征地农民纳入相应的养老社会保障体系的法定义务，并确定了支持农民从事开发经营、兴办企业的基本原则。

三、建立农村集体经营性建设用地入市制度

按照修订前的《土地管理法》的规定，除法律有特殊规定外，如建设需要使用土地的，必须使用国有土地，集体所有土地原则上不行。也就是说，只有国有建设用地才能“上市”进行交易，即目前通过“招拍挂”方式取得建设用地的土地使用权的土地性质均为国有土地，农村集体经营性建设用地是不能“上市”交易的。

修订后的《土地管理法》在第六十三条中明确规定，国家建立城乡统一的建设用地市场，符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。

根据该规定，目前饱受争议的“小产权房”是否可以逐步实现合法化，小产权房合法后是否对城市房地产价格产生冲击，我们将拭目以待。

以上是笔者对征求意见稿的几点简单理解，相信在正式颁布的土地管理法中会保留亮点，更好的完善我国土地管理法律制度。