程国滨于泓泽
近年来随着我国经济下行压力增大，房地产行业作为资金密集型和受国家经济调控影响较大的行业，去库存和资金压力都很大，加上房地产开发过程中建设工程施工本身涉及建设、施工和监理等多方利益主体，各方之间由于工程款结算、工程质量、竣工备案等原因时常发生各种纠纷，其中，由于施工单位拒绝交付工程竣工资料，或者拒绝配合建设单位办理竣工验收备案手续，导致建设单位无法按期交付房屋、无法进行产权登记，而引起工程竣工验收备案纠纷日益增加。鉴于此，笔者特撰写此文，以对当前制度缺陷及解决方案进行简要分析。
一、工程竣工验收备案制度的必要性
工程竣工验收是指建设工程依照国家有关法律、法规及工程建设规范、标准的规定完成工程设计文件要求和合同约定的各项内容，建设单位已取得政府有关主管部门（或其委托机构）出具的工程施工质量、消防、规划、环保、城建等验收文件或准许使用文件后，组织工程竣工验收并编制完成《建设工程竣工验收报告》。依据建设部颁布《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《管理办法》）第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门(以下简称备案机关)备案”。《建设部关于加强住宅工程质量管理的若干意见》(建质[2004]18号)第三条第（四）款规定“各地建设行政主管部门要加强对住宅工程竣工验收备案工作的管理，将竣工验收备案情况及时向社会公布。单体住宅工程未经竣工验收备案的，不得进行住宅小区的综合验收。住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。”
此外，2014年4月9日，住房和城乡建设部和国家工商行政管理总局联合发布的《关于印发<商品房买卖合同示范文本>的通知》（建房[2014]53号）公布的《商品房买卖合同示范文本》（GF-2014-0171）第九条商品房交付条件约定：“该商品房交付时应当符合下列条件第1、2、___项所列条件：1、该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件；2、该商品房已取得房屋测绘报告；……”。
由此可见，工程竣工验收备案是建设单位交房和办理产权的必要条件，对建设单位履行合同义务至关重要。若工程竣工验收备案无法顺利进行，则建设单位即失去了履行合同义务的基础，其商业信誉和财产状况也将遭受巨大损失。
二、施工单位不予配合工程竣工验收备案的原因分析
实务中，建设单位难以顺利进行竣工验收的主要障碍，便是施工单位不予配合，导致建设单位难以准备齐全验收备案的必要文件。而施工单位不予配合的主要原因，便是建设单位拖欠其工程价款。
鉴于一项建设工程是由建设单位出资，施工单位负责具体施工建设，因此在签订施工合同过程中，施工单位处于相对弱势地位。双方合同中对建设单位给付工程价款的前提条件的约定往往对建设单位更为有利。而到了工程竣工验收阶段，建设单位也会以如工期延误、工程质量不合格、付款节点未到等合同中约定的原因，拒绝支付剩余工程价款。作为索要剩余价款的筹码，施工单位则会选择拒不配合建设单位的工程竣工验收备案，使建设单位无法按期交房。建设单位为维护商誉、避免承担巨额逾期交房的违约责任等，常常被迫答应施工单位的许多不合理要求。
施工单位拒不交付竣工验收资料、拒不配合办理竣工验收备案手续的行为，不仅造成建设单位承担巨额经济损失，而且也严重损害购房者的利益，使得许多购房者无法办理产权、落户、甚至影响孩子入学接受教育等，房屋购买及办理产权证对群众生活影响重大，逾期交房很容易引发群体性事件，造成严重社会影响。而实践中，由于相关立法漏洞，即使建设单位通过诉讼或仲裁要求施工单位交付竣工验收资料、配合办理竣工验收备案手续得到法院或仲裁机构的支持，在执行过程中，也缺乏行之有效的执行措施。到头来往往是双方依然僵持不下，而且浪费了司法资源。
三、解决工程竣工验收备案纠纷方案浅析
1、提高施工单位人员法律意识
实务中，施工单位通过拒不配合工程竣工验收的方式逼迫建设单位支付工程款，除迫于无奈之外，归根结底亦是因为法律意识淡薄。需要清楚的是，虽然在签订建设工程施工合同过程中，建设单位相对来说处于强势地位，但合同毕竟是当事人真实意思表示所达成的合意，各方均应依照合同约定严格履行各自义务。即使施工合同存在欺诈、胁迫等效力瑕疵，配合工程竣工验收乃是施工单位的法定义务，不得因为双方合同纠纷而不予履行。应提高施工单位负责人的法律意识，告知其应通过协商、诉讼或仲裁等正当手段维护自己的合法权益，而不应以此种方式进行私力救济。否则，不仅直接违反了相关法律规定，更是难以解决问题。
2、健全工程竣工验收备案法律制度
面对实务中施工单位拒不交付竣工验收资料的情况，虽没有法律进行规制，但部分地方政府已出台了相应规章，起到了较好的示范作用。例如，《吉林省建设工程质量管理办法》第十三条规定：“建设工程竣工后，建设单位应当及时组织有关单位进行竣工验收。竣工验收时未能提供准确、完整的工程档案和施工技术资料，不能进行竣工验收的，应当委托有鉴定资格的鉴定机构对建设工程质量状况进行鉴定，根据鉴定结果对建设工程进行竣工验收。未经竣工验收或者经竣工验收不合格的建设工程，不得交付使用。”即出现施工单位拒不交付竣工验收资料时，建设单位可先委托有鉴定资质的鉴定机构，对建设工程质量状况进行鉴定，根据鉴定结果对建设工程进行竣工验收。此方法的优点在于，当施工单位拒不交付竣工资料时，建设单位可以通过鉴定的方式，来确定建筑工程的质量是否合格，从而顺利完成竣工验收工作，在不损害施工单位利益的情况下，一定程度上保护了建设单位的权益，进而保护购房者的权益。
此外，关于施工单位不配合办理竣工验收备案手续的问题，东莞市出台了《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》，其中第三条规定：“对因甲乙双方争议造成不能办理竣工验收备案的，采取以下办法处理：
(一)由建设单位提交担保金额，为有争议部分造价的以施工单位为受益人的支付担保(银行不可撤销保函)，保函有效期至双方纠纷处理完毕，并签订解除担保手续，或法院判决执行完毕。保函由调解机构收存。
(二)调解机构收到保函后5日内，施工单位必须提交全部竣工验收资料，并配合建设单位完成工程竣工验收和竣工验收备案。对无争议部分结算，建设单位必须在竣工验收备案前支付给施工单位。
(三)施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。”此办法的好处在于，当建设单位和施工单位因建设工程产生纠纷时，可先由建设单位向法院或者其他调解机构提供保函，然后施工单位再配合建设单位完成竣工验收备案工作，不仅可以同时保障施工单位和建设单位的利益，也维护了购房者的利益，避免了社会矛盾的产生。
3、充分发挥法院司法职能
如前所述，实务中即使人民法院支持了建设单位的诉讼请求，要求施工单位予以配合，也往往因为缺乏行之有效的执行措施而难以做到案结事了。为保证纠纷能得到彻底解决，法院应当积极劝说双方对此类案件进行调解。如若调解不成，则应当告知当事人拒不履行判决、裁定的法律后果，必要时可对拒不执行人进行司法拘留，以保障当事人的合法权益，维护司法权威。
综上所述，工程竣工验收备案是建设单位交房和办理产权的必要条件。相关法律、行政法规规定了施工单位有配合的法定和合同义务，但从违反竣工验收相关规范的法律后果来看，仅仅规定了建设单位的行政法律责任，并没有明确或规定施工单位不配合竣工验收备案如何处理及法律责任，现行工程竣工验收备案制度存在严重缺陷。我国应尽快制定相关法律法规，以使得实务中大量工程竣工验收备案纠纷解决能够做到有法可依，在维持建设单位和施工单位利益均衡的前提下，加快处理工程竣工验收备案纠纷进程，从而保障购房者的利益，减少社会矛盾。