辽宁法大律师事务所

高级合伙人 刘颖

为了加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，根据《预算法》等法律规定，近期财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称“财综[2016]4号文”）、财政部、国土资源部关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知（以下简称“财预〔2017〕62号文”）和财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称“财预[2017]87号文”）陆续出台，该等规定引起了各界广泛的关注。但是，作为最有直接利害关系的土地储备机构应当注意什么，笔者结合近期客户咨询内容，探讨如下。

一、 土地储备机构的定位

规定名称	内容
《土地储备管理办法》	土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
财综[2016]4号文	鉴于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。
国务院办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》国办发〔2011〕37号	公益一类事业单位。即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。 对公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供相应经费保障。

根据上述规定，土地储备机构系市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，为公益一类事业单位，不得从事经营活动，财政根据其正常业务需要提供相应经费保障。 

二、 土地储备实施主体

对于土地储备工作是否可以任意设置事业单位实施，或者授权土地储备机构的子公司实施，探讨如下：

规定名称	内容
《土地储备管理办法》	本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》国土资发〔2012〕162号	国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作，按照《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）的规定，建立土地储备机构名录（以下简称“名录”）。市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入名录并定期更新。
财综[2016]4号	各地区应当结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。为提高土地储备工作效率，精简机构和人员，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。……上述工作由地方各级国土资源主管部门商同级财政部门、人民银行分支机构、银监部门等机构提出具体意见，经同级人民政府批准后实施，并于2016年12月31日前完成。 土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。
财预〔2017〕62号	土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

（一）土地储备实施主体的确定

根据上述规定，土地储备的实施主体应是土地储备机构，该土地储备机构是指纳入土地储备机构名录的机构，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当在2016年12月31日前剥离和划转。

（二）一个行政区划内可否设置两个土地储备机构

在一个行政区划内的土地储备机构之外，可否再设立事业单位行使土地储备机构职能的问题，笔者认为，根据前述财综[2016]4号文“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理”之规定，如县级以上法定行政区划已经设置一个土地储备机构，原则上不宜再设置其他土地储备机构，如果县级以上法定行政区划需要设置两个以上土地储备机构时，则该等土地储备机构在纳入土地储备名录管理的情况下，可以继续行使土地储备职能。

（三）土地储备机构可否授权其子公司行使土地储备职能

有的土地储备机构授权自己的子公司代行土地储备职能，笔者认为，根据《土地储备管理办法》“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”之规定，土地储备机构属于法定授权实施土地储备的主体，结合《行政诉讼法》“行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”之规定，在没有法律法规规章作为依据的前提下，土地储备机构不能授权包括其子公司在内的其他主体实施土地储备职能。 

三、 土地储备机构职能范围内的工作如何采购

《土地储备管理办法》规定：“土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”，根据该规定，土地储备包括三方面内容：（一)土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务；（二）储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设；（三）土地的储存与看护。就该三方面内容，土地储备机构应采取何种方式采购，探讨如下：

（一)土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务

规定名称	内容
财综[2016]4号	地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
财预〔2017〕87号	政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。 严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。 严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。 党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

根据该等规定，土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务可以采用政府购买服务的方式。在政府购买土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务时，应注意如下内容：

1、“土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务”应被列入政府购买服务指导性目录中，对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

2、政府购买该项服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

3、党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行，属于除外之列。

（二）储备土地的前期开发

土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

规定名称	内容
财综[2016]4号	土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
财预〔2017〕87号	严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

根据该等规定，储备土地的前期开发归属于建设工程项目，如确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。严禁将“储备土地前期开发”等建设工程作为政府购买服务项目，严禁“与服务打包作为政府购买服务项目”。

（三）土地的储存与看护

土地的储存与看护，属于《土地储备管理办法》规定的“土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生”的范围，笔者认为，根据前述财预〔2017〕87号文之规定，土地的储存“属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项”，可以列入政府购买服务指导性目录，报财政部门审核备案后调整实施。如果不能列入政府购买服务指导性目录，则可以根据《政府采购法》之规定，通过政府采购服务的方式采购。 

四、土地储备资金的筹措与使用

（一）土地储备资金的筹措

规定名称	内容
财综[2016]4号	土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。
财预〔2017〕62号	地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

根据该等规定，首先，应注意的是自2016年1月1日起，土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；其次，土地储备资金的筹措方式有两种：一是纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排；二是对于政府性基金预算不足部分，在国家核定的债务限额内通过省级政府发行土地储备专项债券方式解决。

（二）土地储备资金的使用

规定名称	内容
财综[2016]4号	土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。 各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

根据上述规定，土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。 

五、土地储备机构的目前紧迫任务

基于上述内容，笔者认为具备土地储备职能的机构应当抓紧实施如下两项工作：

（一）确认自身是否在土地储备机构名录中，如果未在其中，且其主体地位确需保留，应商请地方政府或国土资源主管部门通过国土资源主管部门将其信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入名录。

（二）商请地方政府或国土资源主管部门等将其目前承担的与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，进行剥离和划转，相应业务对应的人员、资产和债务等也进行剥离或划转。